Domov » EÚ

Kto vlastne tvorí zákony EÚ? Od nápadu Komisie až po hlasovanie europoslancov

„Brusel rozhodol“, „Európska únia schválila“ či „europoslanci prijali nový zákon“. Podobné formulácie sa v správach objavujú pravidelne, no za výsledným európskym predpisom sa v skutočnosti skrýva podstatne komplikovanejší proces.

Európsky parlament totiž vo väčšine prípadov nemôže prijať zákon sám. Nemôže tak urobiť ani Európska komisia a pri bežnom legislatívnom postupe ani Rada EÚ zastupujúca vlády členských štátov.

Pri takzvanom riadnom legislatívnom postupe, ktorý sa používa vo väčšine oblastí pôsobnosti EÚ, sú Parlament a Rada rovnocennými zákonodarcami. Aby návrh prešiel, obe inštitúcie musia schváliť rovnaké znenie. Celý proces sa však spravidla začína v Európskej komisii.

Prvý krok zväčša spraví Komisia

Jedným zo špecifík európskeho systému je právo legislatívnej iniciatívy. Kým napríklad v slovenskom parlamente môžu návrhy zákonov predkladať aj samotní poslanci, v EÚ má pri väčšine európskej legislatívy právo iniciatívy Európska komisia.

Komisia je teda zodpovedná za plánovanie, prípravu a predkladanie väčšiny nových európskych zákonov. Neznamená to však, že všetky nápady vznikajú za stolom jej úradníkov.

Na predloženie návrhu ju môže vyzvať Európsky parlament, Rada EÚ (ministri členských štátov) alebo Európska rada (premiéri a prezidenti členských štátov). Impulz môže prísť aj od občanov prostredníctvom európskej občianskej iniciatívy. Existujú tiež osobitné oblasti, v ktorých zmluvy priznávajú právo iniciatívy aj iným aktérom.

Toto rozdelenie právomocí nie je bez politických sporov. Európsky parlament už dlhšie žiada vlastné všeobecné právo predkladať legislatívne návrhy. V roku 2022 podporil správu, ktorá žiadala všeobecné priame právo Parlamentu predkladať legislatívne návrhy.

Jej spravodajca, vtedajší portugalský europoslanec Paulo Rangel z Európskej ľudovej strany, vyhlásil, že „je čas uznať, že všeobecné právo Parlamentu na legislatívnu iniciatívu je možné, žiaduce a v súlade so snahou urobiť EÚ demokratickejšou“.

Predtým, ako Komisia položí hotový návrh na stôl, môže proces trvať mesiace či dlhšie. Pri významných pripravovaných zákonoch posudzuje, aký problém má legislatíva riešiť, či je zásah na úrovni EÚ potrebný a aké ekonomické, sociálne a environmentálne následky môžu mať jednotlivé možnosti.

Súčasťou prípravy môžu byť verejné konzultácie, do ktorých sa môžu zapojiť občania, firmy, mimovládne organizácie, verejné inštitúcie či ďalšie zainteresované strany. Pri významných návrhoch Komisia pripravuje aj hodnotenie vplyvov. Kvalitu kontroluje nezávislý Regulatory Scrutiny Board.

Európsky zákon tak môže začať vznikať dávno predtým, než o ňom prvýkrát hlasujú europoslanci.

Návrh putuje k dvom zákonodarcom

Keď návrh schváli kolégium komisárov, Komisia ho zverejní a predloží Európskemu parlamentu a Rade EÚ.

Práve tu je dôležité rozlišovať európske inštitúcie. Európsky parlament zastupuje občanov EÚ a jeho poslanci sú volení priamo vo voľbách. Rada EÚ zastupuje členské štáty prostredníctvom ich vlád – podľa prerokovávanej oblasti sa v nej stretávajú príslušní ministri členských krajín.

Pri riadnom legislatívnom postupe majú Parlament a Rada rovnaké postavenie. Parlament teda nie je iba poradným orgánom a Rada nemôže jeho pozíciu jednoducho ignorovať. Zákon vznikne až vtedy, keď sa obe strany zhodnú na identickom texte.

Riadny legislatívny postup sa v súčasnosti používa v 85 oblastiach politiky a pokrýva väčšinu oblastí, v ktorých má EÚ legislatívne právomoci. Neplatí to však pre všetko.

Pri priamych daniach, spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politike, niektorých otázkach sociálneho zabezpečenia či cezhraničného rodinného práva ide o osobitný legislatívny postup. Tam má silnejšie slovo Rada EÚ a členské štáty často rozhodujú jednomyseľne. Slovensko má v týchto citlivých oblastiach právo veta.

Práca europoslancov sa nezačína v pléne

Po doručení návrhu do Európskeho parlamentu sa ním spravidla nezačne okamžite zaoberať všetkých 720 europoslancov.

Návrh je najskôr pridelený príslušnému parlamentnému výboru podľa jeho témy. Pri legislatíve týkajúcej sa napríklad životného prostredia môže ísť o výbor ENVI, pri priemysle a energetike o výbor ITRE, pri poľnohospodárstve o výbor AGRI či pri občianskych slobodách a migrácii o výbor LIBE.

Ako vysvetľuje Komisia, príslušný výbor následne určí spravodajcu. Tým je europoslanec, ktorý dostane za úlohu pripraviť návrh pozície Parlamentu a sprevádzať legislatívny spis jednotlivými fázami procesu. Ostatné politické skupiny si môžu určiť takzvaných tieňových spravodajcov, ktorí sledujú spis a vyjednávajú pozíciu svojej politickej skupiny.

Funkcia spravodajcu pritom nie je pre slovenských europoslancov iba teoretickou možnosťou. Martin Hojsík (PS/Obnovme Európu) viedol ako spravodajca smernicu o monitorovaní a odolnosti pôdy až do dohody s Radou EÚ. Lucia Yar (PS/Obnovme Európu) bola spoluspravodajkyňou nariadenia o zrýchlení povolení pre obranné projekty. Miriam Lexmann (KDH/Európska ľudová strana) pripravovala parlamentné správy vo frakcii ľudovcov.

Ľudovít Ódor (PS/Obnovme Európu) je spravodajcom viacerých parlamentných materiálov. V roku 2026 pripravil okrem iného iniciatívnu správu o uskutočniteľnosti takzvaného 28. daňového režimu a jeho možnom prínose pre konkurencieschopnosť EÚ.

Poslanci za Smer-SD a Hlas-SD, ktorí sedia mimo frakcií, v tomto období spravodajcami legislatívnych spisov nie sú. V minulosti, ešte vo frakcii socialistov, bývala spravodajkyňou politických a technických správ Monika Beňová (Smer-SD/nezávislá). Milan Uhrík (Republika/Európa suverénnych národov) vystupuje ako tieňový spravodajca pri niektorých spisoch výboru LIBE.

Práve v tejto fáze môže dôjsť k významným zmenám pôvodného návrhu Komisie. Spravodajca pripraví správu, ktorá spravidla obsahuje pozmeňujúce návrhy. Ďalšie zmeny môžu navrhovať ostatní poslanci. Nasledujú politické rokovania, kompromisné pozmeňujúce návrhy a hlasovanie vo výbore. 

Až následne sa pozícia dostáva do pléna Európskeho parlamentu, čo znamená, že keď divák sleduje záverečné hlasovanie stoviek europoslancov v Štrasburgu alebo Bruseli, podstatná časť politickej práce na texte už môže byť za nimi.

Súčasne rokujú vlády členských štátov

Kým Parlament vytvára svoju pozíciu, návrhom sa zaoberá aj Rada EÚ. Ani tam sa však väčšina práce nezačína stretnutím ministrov pred televíznymi kamerami. Text najskôr analyzujú pracovné skupiny zložené z expertov členských štátov. Dôležitú úlohu následne zohráva COREPER, teda Výbor stálych predstaviteľov členských štátov pri EÚ.

Až na tejto postupne pripravovanej pozícii potom stavajú ministri. Slovensko teda v tejto vetve legislatívneho procesu zastupuje slovenská vláda, respektíve jej predstavitelia.

Pri riadnom legislatívnom postupe Rada EÚ najčastejšie rozhoduje kvalifikovanou väčšinou. Tá si vyžaduje podporu najmenej 55 percent členských štátov, teda pri súčasných 27 krajinách minimálne 15 štátov, ktoré zároveň predstavujú najmenej 65 percent obyvateľstva EÚ. Rada uvádza, že kvalifikovanou väčšinou sa prijíma približne 80 percent európskej legislatívy.

To zároveň znamená, že Slovensko pri veľkej časti európskej legislatívy nemá samostatné právo veta.

Čo ak chce Parlament niečo iné ako členské štáty?

To je v skutočnosti bežná situácia. Komisia predloží pôvodný návrh, Parlament si vytvorí vlastnú pozíciu a Rada reprezentujúca členské vlády môže požadovať iné znenie.

Aby sa nemuselo čakať na celý formálny proces viacerých čítaní, zástupcovia troch inštitúcií sa často stretnú na neformálnych rokovaniach označovaných ako trialógy.

Za Parlament rokuje tím, v ktorom hrá kľúčovú úlohu spravodajca a tieňoví spravodajcovia. Radu EÚ zastupuje predsedníctvo a prítomní sú aj predstavitelia Komisie, ktorí môžu pri hľadaní kompromisu pôsobiť ako sprostredkovatelia. Cieľ je jednoduchý – dopracovať sa k textu, ktorý sú schopné akceptovať Parlament i Rada.

Zaujímavé je tiež to, že dohoda dosiahnutá na trialógu ešte sama osebe zákonom nie je. Európsky parlament ju výslovne označuje za „provisional agreement“, teda predbežnú dohodu. Kompromis musí následne prejsť formálnymi postupmi oboch zákonodarných inštitúcií. V Parlamente ho schvaľuje príslušný výbor a následne plénum.

Efektívnosť trialógov má však aj druhú stránku. Výskumná služba Európskeho parlamentu (EPRS) pripomína, že rokovania prebiehajú mimo formálnych rozhodovacích kanálov a za zatvorenými dverami, čo obmedzuje možnosti verejnej kontroly. Zároveň pripomína, že inštitúcie potrebujú určitú flexibilitu na hľadanie kompromisu.

A čo ak sa nedohodnú?

Riadny legislatívny postup umožňuje až tri čítania. Ak Rada EÚ akceptuje pozíciu Parlamentu v prvom čítaní, legislatíva môže byť prijatá už v tejto fáze. Ak nie, Rada prijme vlastnú pozíciu a návrh sa vráti Parlamentu na druhé čítanie.

Ak ani po druhom čítaní nevznikne dohoda, môže nasledovať zmierovací výbor, v ktorom zasadá rovnaký počet zástupcov Parlamentu a Rady. Jeho úlohou je vytvoriť spoločný text. 

Ak sa kompromis podarí, musí ho ešte v treťom čítaní schváliť Parlament aj Rada. Ak kompromis nevznikne alebo ho jedna z inštitúcií odmietne, návrh padá. V praxi však môžu Parlament a Rada dosiahnuť kompromis v ktorejkoľvek fáze postupu a trialógy umožňujú veľkú časť rozdielov odstrániť skôr.

Kto teda zákon EÚ „schválil“?

Odpoveď závisí od konkrétneho druhu právneho aktu a postupu. Pri väčšine európskej legislatívy prijímanej riadnym legislatívnym postupom je však odpoveď pomerne jasná. Komisia ho spravidla navrhla. Parlament a Rada ho spoločne prijali.

Pôvodný návrh Komisie pritom nemusí byť rovnaký ako výsledný zákon. Europoslanci aj členské štáty môžu presadzovať zmeny a výsledkom býva kompromis medzi ich pozíciami.

Za slovom „Brusel“ sa preto skrývajú prinajmenšom tri odlišné zdroje politickej moci – Európska komisia, Európsky parlament volený občanmi a Rada EÚ, v ktorej sedia predstavitelia vlád členských štátov vrátane Slovenska.

Keď teda nabudúce zaznie, že „EÚ prijala nový zákon“, užitočnejšie sú tri konkrétnejšie otázky – Kto ho navrhol? Ako ho zmenili europoslanci? A akú pozíciu pri jeho schvaľovaní zastávala slovenská vláda?

Práve odpovede na ne často ukážu, kto mal na výslednú podobu európskeho zákona skutočný vplyv.

Trénujte si mozog s našimi hrami! Sudoku, šachové úlohy, hľadanie rozdielov, solitaire HRAŤ ▶ ZDIEĽAŤ ČLÁNOK